Azərbaycanda birləşmək azadlığı üzrə hüquqi mühitin yaxşılaşdırılması üçün nə etmək lazımdır ?

 

Son günlər qeyri-kommersiya hüquqi şəxslərinin (müzakirələr dar mənada ictimai birlikləri – QHT-ləri nəzərdə tutur) fəaliyyəti, xüsusi ilə də onların qeydiyyatı və maliyyəyə (qrantlar, ianələr) çatımlılığı ilə bağlı qaydaların dəyişdirilməsi haqda ictimai müzakirələr intensivləşib. Bir halda ki, bu sahədə mövcud problemlərin həllinə dair ictimai müzakirələr yenidən aktuallaşıb, məsələ ilə bağlı fikir və tövsiyyələrimi bölüşmək qərarına gəldim.

Problemlərdən bəhs etməyə başlamazdan öncə vurğulamaq lazımdır ki, birləşmək azadlığı azad və demokratik cəmiyyətin fundamental sütunlarından biri hesab olunur. O həm azadlıqlar, həm də demokratik sistem üçün əvəzedilməz əhəmiyyətə malikdir. Azadlıq mövzusu və onun inkarının başqa hüquq və azadlıqlara necə təsir etməsi, sonra bir dövlətin niyə bu azadlığı daima inkar etməyə çalışması haqqında geniş danışmıram.

Burada daha çox məhdudlaşdırıcı qanunlar ilə birləşmək azadlığı üzərində tətbiq edilən nəzarətin ağlabatanlıqdan və obyektivlikdən uzaq olub bu azadlığı necə inkar etdiyini və nəticədə təcili həllini gözləyən hansı problemlərin olduğunu göstərmək istəmişəm.

Azərbaycanda qeyri-kommersiya hüquqi şəxsləri (burada ictimai birlikləri və fondları, hüquqi şəxslərin ittifaqlarını, həmçinin dini təşkilatları nəzərdə tuturam) üçün hüquqi mühitin məhdudlaşdırıcı olması təkcə yerli vətəndaş cəmiyyəti təşkilatları tərəfindən deyil, bir çox beynəlxalq insan hüquqları təşkilatlarının hər dövri hesabatlarında, həmçinin avropa məhkəməsinin qərarlarında dəfələrlə vurğulanıb. Bundan başqa 2015-ci ildən sonra birləşmək azadlığı ilə bağlı Avropa Məhkəməsinə şikayətlərin sayı həddindən artıq çoxalıb. Son beş ildə AİHM-də birləşmək azadlığı ilə bağlı 50-dən çox işin kommunikasiyası yekunlaşıb və qərarlar gözlənilir.

Bu sahədəki Azərbaycan qanunvericiliyinin problematikliyi Avropa Məhkəməsi tərəfindən birləşmək azadlığının pozulmasına dair Azərbaycana qarşı çıxarılmış “Cəfərov v. Azərbaycana qarşı” (85-ci paraqraf), “İslam-İttihad Assosasiyası və digərləri v. Azərbaycana qarşı” ( 50-51-ci paraqraflar), “İsmayılov v. Azərbaycana qarşı” (54-cü paraqraf), “Ramazanova və digərləri v. Azərbaycana qarşı” (66-cı paraqraf) və “Təbiəti Mühafizə Cəmiyyəti və İsrafilov v. Azərbaycana qarşı” (62-65-ci paraqraflar) qərarlarında da dəfələrlə vurğulanıb.

Hüquqi təhlillər göstərir ki, bu məhdudlaşdırıcı qaydalar qeyri-müəyyən ifadə və anlayışlara, həmçinin hüquqi müəyyənlik, qanunilik (keyfiyyətli qanun mənasında) və mütənasiblik kimi hüquq prinsiplərinə uyğun gəlmir.

Azərbaycan 2013-2014-cü illərdə (həmçinin 2016 və 2017-ci illərdə) qeyri-kommersiya hüquqi şəxslərinin fəaliyyətini tənzimləyən müxtəlif normativ hüquqi aktlara məhdudlaşdırıcı dəyişikliklər ilə parallel bir çox repressiv addımlar atıb.

Yerli və beynəlxalq qeyri-hökümət təşkilatlarının hələ də hüquqi təqibinə son qoyulmayan cinayət işi açılıb. QHT rəhbərləri həbs edilib. Bir çox QHT rəhbərləri və fəalların ölkədən çıxışına qadağalar tətbiq edilib; ölkədən çıxış və girişdə xüsusi yoxlama prosedurlarının tətbiq edilməsinə başlanıb. QHT-lərin bank hesablarına məhkəmə qərarları ilə həbslər qoyulub və vergidən yayınma ittihamları ilə onların bank hesablarında olan vəsaitlərin dövlət büdcəsinə alınması ilə bağlı sərəncamlar verilib. Bir çox QHT rəhbər və fəalları həbs təhlükəsi ucbatından ölkəni tərk etmək məcburiyyətində qalıb.

Həyata keçirilən bu hüquqi təqiblərin mənfi nəticələri hələ də tam aradan qaldırılmayıb. Belə ki, sözügedən cinayət işinə hələ də xitam verilməyib. 2014-cü il qanunvericiliyə edilən dəyişiklər nəticəsində qeydiyyatsız vəziyyətə düşmüş heç də bütün QHT-lərin qeydiyyatı hələ də tam aparılmayıb. Bu hüquqi təqib nəticəsində dondurulmuş bank hesabları həbsdən azad edilməyib və oradan götürülmüş vəsaitlər geri qaytarılmayıb. Bununla bağlı artıq Avropa Məhkəməsində 15-ə yaxşı kommunikasiyası bitmiş iş üzrə qərarların qəbul edilməsi gözlənilir.

Cari normativ hüquqi aktların yaratmış olduğu konkret problemlərə gəlikdə isə onları aşağıdakı başlıqlar altında sadalamaq olar:

1. Qeyri-kommersiya hüquqi şəxslərinin qeydiyyatı;

2. Qeyri-kommersiya hüquqi şəxslərinin ölkə ərazisində maneəsiz fəaliyyəti (toplaşmaq azadlığı, ifadə azadlığı və.s.);

3. Qeyri-kommersiya hüquqi şəxslərinin maliyyəyə, xüsusi ilə xarici maliyyəyə çıxışı;

4. Qeyri-kommersiya hüquqi şəxslərinin fəaliyyəti ilə əlaqəli cəza-sanksiya sisteminin adekvatlığı

1. QEYDİYYAT

Qeyri-kommersiya hüquqi şəxslərinin qeydiyyatı artıq uzun illərdir ki, həll olunmayan problemlərdən biridir.

İctimai Birliklər haqqında qanunvericiliyə görə Azərbaycanda qeydiyyatsız QHT-lərin fəaliyyəti qadağan edilməsə də, qeydiyyata alınmayan QHT-lər hüquqi şəxs statusu əldə etmək, hər hansı əmlak hüquqlarına malik olmaq, məhkəmələrdə iddiaçı və ya cavabdeh kimi çıxış edə bilmək, bank hesablarına malik olmaq, vergi orqanlarında qeydiyyatdan keçə bilmək kimi hüquqi imkanlardan məhrumdurlar. Sadalan bu hüquqi xüsusatların yoxluğu isə QHT-ləri effektiv fəaliyyət imkanından məhrum edir.

Qeyd etmək zəruridir ki, Azərbaycana qarşı Avropa Məhkəməsi tərəfindən çıxarılan bir sıra qərarlarda hüquqi şəxs statusu əldə etmək imkanının birləşmək azadlığının ən vacib elementi hesab olunduğu və bu imkandan məhrum olmanın birləşmək azadlığının pozuntusu kimi qiymətləndirilə bilinəcəyi vurğulanıb. Ən son belə hüquqi mövqe 25 iyul 2019-cu ildə Avropa Məhkəməsinin Cəfərov və digərləri Azərbaycana qarşı qərarında qeyd edilib. Həmin qərarın 54-cü paraqrafında Məhkəmə qeyd edir:

  “Birlik yaratmaq hüququ Konvensiyanın 11-ci maddəsində göstərilən hüququn ayrılmaz
 hissəsidir.Qarşılıqlı maraqlar sahəsində kollektiv fəaliyyət göstərmək üçün hüquqi
 şəxs yaratmaq imkanı birləşmə azadlığı hüququnun ən vacib cəhətlərindən biridir 
və bu hüquq olmadan o hər hansı bir mənadan məhrum olacaqdır. Milli qanunvericiliyin 
bu azadlığı necə təmin etməsi və hakimiyyət orqanları tərəfindən onun praktik tətbiqi
 müvafiq ölkədəki demokratiyanın vəziyyətini ortaya qoyur.”

Son 5 ildə QHT qeydiyyatını tənzimləyən hüquqi şəxslərin dövlət qeydiyyatı və dövlət reyestri haqqında qanuna edilən əlavə və dəyişikliklərə nəzər yetirdikdə, QHT qeydiyyatı ilə bağlı hər hansı irəliləyiş nəzərə çarpmır. Halbuki bu ötən müddət ərzində müvafiq qanuna edilən dəyişikliklər ilə yerli və xarici investisyalı kommersiya təşkilatlarının, publik hüquqi şəxslərin qeydiyyatı qaydaları hər dəfəsində daha da sadələşdirilmiş və bu sahədə elektron qeydiyyat sistemi yaradılıb.

Kommersiya hüquqi şəxslərinin qeydiyyatı ilə bağlı daha yaxşı hüquqi və inzibati infrastrukturun qurulması mümkün olsa da, belə münasibət qeyri-kommersiya hüquqi şəxslərinə gəldikdə istisna edilib. Belə fərqli və daha pis hüquqi tənzimləmənin arxasında hansısa ağlabatan (həm də yol verilən) hüquqi izah tapmaq çətindir.

Ölkədə kommersiya və qeyri kommersiya təşkilatlarının qeydiyyat sistemi arasındakı ağlabatan olmayan belə fərq 2005-ci ildən etibarən hələ də davam etməkdədir. Hazırda sürətli elektron dövləq qeydiyyatı zamanı dərhal, adi elektron qeydiyyat zamanı isə bir gün ərzində qeydə alına bilən kommersiya hüquqi şəxsləri ilə müqayisədə qeyri-kommersiya hüquqi şəxslərinin qeydiyyatı üçün 40 gün müddət tələb olunur.

Qeyd edilməlidir ki, qeyri-kommersiya hüquqi şəxslərinin qeydiyyat problemi təkcə qeydiyyat müddətinin uzun olmasında deyil. Burada əsas problem qeydiyyatdan imtina etmək üçün müvafiq icra hakimiyyəti orqanlarına qanunda hüdudsuz səlahiyyətlərin tanınması və belə sui-istifadəyə açıq tənzimləmələrdən ədalətli məhkəmə təminatı ilə qorunmanın mümkün olmamasıdır.

Müqayisə üçün qeyd edək ki, Ukrayna və Gürcüstan kimi ölkərdə kommersiya və qeyri – kommersiya hüquqi şəxslərinin qeydiyyatı arasında belə izahedilməz fərqlər mövcud deyil. Ukraynada qeyri-kommersiya hüquqi şəxslərinin qeydiyyatı 3 gün, Gürcüstanda isə 1 iş günü ərzində aparılır. Məhz belə sadələşdirilmiş qeydiyyat sisteminə görə 3 milyon əhalisi olan Gürcüstanda QHT-lərin sayı 2016-cı ildə 21, 832-dən 2018-ci ildə 24, 042-ə qədər artıb.

Qeyd edək ki, 10 milyon əhalisi olan Azərbaycanda qeydiyyata alınmış qeyri-kommersiya hüquqi şəxslərinin sayı bu ilin iyul ayında verilən rəsmi məlumata əsasən 4,624-dür.

Azərbaycanda QHT qeydiyyatı ilə bağlı Avropa Məhkəməsinə göndərilən şikayətlər də kifayət qədər çoxalıb. Məhkəmə qərarlarının və kommunikasiyada olan işlərin yayımlandığı HUDOC saytında açıqlanan məlumatlara görə son 4 il ərzində təkcə 5 iş üzrə kommunikasiya edilmiş 51 QHT qeydiyyatından imtina ilə bağlı işlər barəsində Avropa Məhkəməsinin qərar verəcəyi gözlənilir.

2. Ölkə ərazisində maneəsiz fəaliyyət göstərmək: toplaşmaq və ifadə azadlığı

Qanunvericilikdə QHT-lərin toplantılar və tədbirlər təşkil etməsi ilə bağlı hər hansı qaydalar müəyyən edilməsə də, artıq uzun illərdir ki, Azərbaycanda QHT-lərin xüsusən Bakıdan kənarda hər hansı tədbir və görüşlər keçirməsi üçün qeyri-rəsmi icazə praktikası mövcuddur. Belə ki, yerli icra hakimiyyətləri prezident administrasiyadan razılıq məktubu olmadıqca yerlərdə tədbirlərin təşkilinə imkan vermirlər.

Bundan başqa insan hüquqları sahəsində ixtisaslaşan QHT-lər, xüsusi ilə hüquq və azadlıqların pozulmasını sənədləşdirən, tənqidi hesabatlar hazırlayan QHT-lər Bakıda sərbəst şəkildə ölkə və beynəlxalq səviyyəli tədbirlər təşkil edə bilmirlər. Beynəlxalq otellərin təzyiqlər nəticəsində belə tədbirlərin keçirilməsindən son anda imtina etməsi ilə bağlı keçmiş təcrübələr mövcuddur.

Bu sahədə digər problem isə tənqidçi QHT rəhbərlərinin, hüquq müdafiəçilərinin səsləndirdikləri fikirlərə görə tez-tez hüquq mühafizə orqanlarına dəvət olunması və onlara xəbərdarlıq edilməsidir. Hüquq müdafiəçiləri Oqtay Gülaliyev və Elçin Məmməd hadisələrini ən son insidentlər kimi qeyd etmək olar.

Qeyri-kommersiya hüquqi şəxslərinin ifadə və toplaşmaq azadlıqları qanunda müəyyən olunmayan belə müdaxilələrə məruz qalması yolverilməzdir. Dövlət orqanları, xüsusi ilə hüquq mühafizə orqanları ictimai müzakirələrə müdaxilə və təzyiq etməkdən çəkinməlidir.

3. Maliyyəyə çıxış

QHT -lərin maliyyəyə, xüsusi ilə xarici maliyyəyə çıxışını tənzimləyən qaydalar 2013-2014-cü illərdə mürtəce qanun dəyişikləri ilə pisləşib. Qanunlara edilən dəyişikliklər xarici maliyyəyə çıxışı ümumiyyətlə mümkünsüz edib.

Belə ki, sözügedən qaydalar ilə xarici maliyyəyə çıxış üçün xarici donorlardan Azərbaycanda qrant vermək üçün icazə almaq tələb olunur. Belə icazə isə yalnız həmin donor tərəfindən qrantin maliyyə-iqtisadi cəhətdən məqsədəmüvafiqliyinə dair dövlət orqanının rəyi ilə mümkündür. Lakin qaydalarda qeyd edilir ki, qrantın yönəldildiyi sahənin ehtiyaclarının dövlət tərəfindən ödənilməsi belə rəyin verilməməsi üçün əsasdır. Başqa sözlə dövlət hansısa sahədə özü tərəfindən “ehtiyacların ödənildiyi” qənaətinə görə belə rəy verməkdən imtina edə bilər. Bir qaydanın bu qədər ağlasığmaz, bu qədər normayaratma prinsiplərindən uzaq və sui-istifadəyə açıq olduğunu görmək hər halda çətin olmasın.

Oxşar məhdudlaşdırıcı vəziyyət QHT-lərin ianə toplaması və qəbul etməsi sahəsində də mövcuddur. Belə ki, ölkədə: a) anonim ianələr qadağan edilib; b) əcnəbilərdən və vətəndaşlığı olmayan şəxslərdən ianələr qadağan edilib; c) nəğd ianələr qadağan edilib. Üstəlik köçürmə yolu ilə ianə edən şəxsin şəxsiyyətini təsdiq edən sənədin surəti və məlumatları toplanıb dövlətə hesabat şəklində təqdim edilməlidir.

Hüquq müəyyən edir ki, birləşmə azadlığı hüququ yalnız birlik yaratmaq hüququ ilə məhdudlaşa bilməz, bu hüquq həm də belə birliyin qanuni fəaliyyətini sərbəst həyata keçirmək imkanını təmin etməlidir. Yəni qeyri-kommersiya hüquqi şəxsləri dövlət və qeyri-dövlət təşkilatlarından, yerli və ya xarici təşkilatlardan, fiziki və ya hüquqi şəxslərdən olmasından asılı olmayaraq qrantlar, ianələr, başqa maddi yardımlar əldə etməkdə, həmçinin gəlirlər əldə etməkdə sərbəst olmalıdır.

Onların bu fəaliyyəti üzərində maliyyə, vergi, çirkli pulların yuyulmasının qarşısının alınması, həmçinin başqa legitim məqsədlərə görə nəzarət üzrə tənzimləyici qaydalar hüquqla yolverilən qaydalara və formaya uyğunluğu təmin edilməlidir.

Başqa sözlə qrant vəsaitinin xərclənməsinə nəzarət üçün onun illik maliyyə hesabatına dair tələb ilə həmin qrant vəsaitini əldə etməyə əvvəlcədən hansısa şərtlərdə icazə vermək qaydası arasında azadlığın inkarı ilə nəticələnək ciddi yanaşma fərqi mövcuddur. Azadlığı inkar edən bu fərqi isə müdaxilənin güddüyü məqsədinə daha ağlabatan yolla nail olmağı tələb edən hüquqi müəyyənlik, mütənasiblik kimi hüquq qaydaları ilə aradan qaldırmaq olar.

4. Qeyri-mütənasib cəza sistemi

Hüquq tələb edir ki, istənilən sahədə tətbiq olunan cəzalar qanunilik və mütənasiblik kimi prinsiplərə uyğun olmalı və arzu olunan məqsədə çatmaq üçün ağlabatan həddlərdə olmalıdır.

QHT-lərə qarşı sərt və qeyri-mütənasib olan çox sayda cəzalar mövcuddur.

Məsələn, bir QHT-nin qrant müqaviləsini vaxtında qeydiyyata təqdim etməməsi ona 5000-7000 AZN, qrant müqaviləsinin qeydiyyata almadan maliyyə vəsaitinin əldə edilməsi isə 8 000 – 15000 arasında cəriməyə başa gəlir. Halbuki, bir kommersiya hüquqi şəxsinin gəlirləri haqqında vaxtında hesabat təqdim etməməsi ona 40 manat cəriməyə başa gəlir.

Belə qeyri adekvat cəzalar maliyyə Nazirliyinə təqdim olunan hesabatlar, QHT qeydiyyatı üçün təqdim olunan sənədlər üçün müəyyən edilmiş prosedurlar üçün də qüvvədədir.

1. Qeydiyyat sistemi ilə bağlı

a. Kommersiya hüquqi şəxsləri üçün müəyyən edilmiş qeydiyyat sistemi (qanunvericilik və inzibati infrastruktur) bütünlükdə qeyri-kommersiya hüquqi şəxslərinə (ictimai birliklər, fondlar, hüquqi şəxslərin ittifaqları, dini təşkilatlar) şamil edilsin və qeyri-kommersiya hüquqi şəxslərinin qeydiyyatını tənzimləyən qanunvericiliyin müvafiq müddəaları ləğv edilsin.

2. Maliyyəyə çıxış

a. Qeyri-kommersiya hüquqi şəxslərinin müxtəlif mənbələrdən (yerli və ya xarici, dövlət və ya qeyri-dövlət) qrant, ianə və başqa maddi yardımlar əldə etmək hüququ sahəsində mövcud olan bütün normativ hüquqi aktlar, xüsusi ilə ictimai birliklər haqqında qanunun ianələr ilə bağlı müddəaları, Qrant haqqında qanun, və bu qanun əsasında qəbul edilmiş digər normativ hüquqi aktlar ləğv edilsin. Qeyri-kommersiya hüquqi şəxslərinin əldə etdikləri qrant, ianə və başqa maddi yardımlara nəzarət vergi orqanının hazırda mövcud olan gəlirlər barədə hesabatvermə sistemi ilə tənzimlənsin.

b. Qrant, ianə, başqa maddə yardımların alınması və xidmət müqavilələri ilə gəlirlərin əldə edilməsi ilə bağlı qeydiyyat və icazə tələbləri ləğv edilsin.

3. QHT-lərin ifadə və toplaşmaq azadlığı

a. 2013-2014-cü illərdə QHT-lərə qarşı açılmış cinayət işinə xitam verilsin;

b. 2013-2014-cü illərdə QHT-lərə qarşı aparılan hüquqi təqibə xitam verilməklə, tətbiq edilən hüquqi tədbirlərin mənfi nəticələri aradan qaldırılsın. Vergi cərimələri üzrə QHT-lərdən alınan vəsaitlər geri qaytarılsın; (qeyd edim ki, bank hesabları ilə bağlı kommunikasiyası bitmiş 10-dan çox iş üzrə AİHM-nin qərarlarının çıxması gözlənilir).

c. QHT-lərin toplaşmaq və tədbirlər təşkil etmək (xüsusi ilə regionlarda) üçün tələb olunan qeyri-formal icazə praktikasına son qoyulsun.

4. QHT-lərə münasibətdə cəzaların adekvatlığı

a. İnzibati Xətalar Məcəlləsinin 432, 465, 466, 579, 580, 581 və 582-ci maddələri ləğv edilsin. Əvəzində Qeyri-hökumət təşkilatları haqqında qanunvericiliyin pozulması adlı yeni maddə əsasında QHT-lərin fəaliyyətinə yolverilən nəzarətin əsasında məhdud sayda hüquqazidd əməllər üçün ağlabatan (kommersiya hüquqi şəxsləri üçün müəyyən olunan ölçü əsas götürülə bilər) cəza sanksiyaları tətbiq edilsin.